央行研究局局长徐忠：房地产税出台会打破房价上涨预期

　　目前，国家对于一、二线城市的房地产问题已经不能够完全用市场化的手段来解决了，近段时间以来，国家陆续提出通过租赁房、租售并举等措施建立房地产市场的长效机制。然而，除了通过租赁住房解决租房的问题以外，实际上还有一个更重要的问题就是，房地产税出台会打破房地产只涨不跌的市场预期,作为房地产市场长效机制的重要组成部分，我们应当把它放在更加突出、更加重要的定位上来看待。

　　作为地方财政收入的重要来源，征收房地产税对于理顺中央与地方政府关系、优化房地产财税体制、减少地方政府对土地财政的依赖和投资冲动、积极向服务型政府职能转变、建设环境友好型和资源节约型社会，具有非常重要的意义，也是健全我国房地产宏观调控长效机制的重要手段。

　　早在2003年党的十六届三中全会就提出了“条件具备时对不动产开征统一规范的物业税”政策目标，房地产税改革均被列入“十一五规划纲要”和“十二五规划纲要”。十八届三中全会将房地产税改革纳入“立法先行”轨道，明确提出“加快房地产税立法并适时推进改革”。为此，2015年6月，十二届全国人大将房地产税立法工作列入五年立法规划“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”的第一类项目。2016年3月公布的“十三五规划纲要”进一步提出“完善地方税体系，推进房地产税立法”。

　　住宅用地使用权以及与之相关的房地产税制度安排，是一国产权保护的直接体现。住宅用地使用权与房地产税密切相关。综观世界各国，绝大多数发达国家都开征了房地产税，同时也是这些国家主要的地方税种，在地方政府税收收入中占有较高的比例。

　　这些国家往往对产权更加尊重，对私有产权保护，对权力有制衡。相反，不发达国家、法制不健全的国家无法规范地开征房地产税。能否成功地、平稳地开征房地产税，影响到中国能否成功地跨越中等收入陷阱，在市场经济的道路上再上一个高度。

　　对全球房地产税的总体分析表明，房地产税是各国不动产税最主要的税种，占不动产税比重平均在90%以上；房地产税是各国地方政府稳定可靠的收入来源，占地方政府税收平均近40%；房地产税占GDP的比重较小，税收负担相对较轻，OECD和非OECD国家房地产税占GDP的比重分别1.05%和0.395%；历史数据表明，房地产税占GDP的比重持续稳定，能够促进房地产市场平稳发展。

　　通过对对美、英、日、韩和香港的比较分析表明，房地产税适合不同类型中央地方关系安排的国家和地区，既适用于以美国为代表的完全分权型国家，也适用于适度分权型和中央集权型国家；从功能定位来看，房地产保有环节税收收入是地方政府重要的收入来源，与公共服务水平直接关联；从征税对象和范围来看，各国房地产税基范围广泛，税源充足；从计税依据来看，主要采用房地产评估价值和租赁价值作为计税依据；从税率设定来看，各国差别较大，但大都赋予地方政府一定灵活性；从税收征管来看，普遍对公共房产、居住用房产实施减免和一定的优惠，具有完备的评估及争议处理机制。

　　房地产税等长效机制措施应通过地方试点,竞争优化趋同实现

　　目前，党中央国务院已就房地产市场平稳健康发展明确要求，应坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，既抑制泡沫，又防止房价大起大落。近期，部分城市相继推出租售并举、租购同权、共有产权住房以及农村集体建设用地可以进入租赁市场等试点工作，一定程度上推进了住房租赁市场的发展，提高了住房供给的弹性。但由于中央地方财税关系尚未理顺，土地市场化改革未推进，户籍、社保、医疗、教育等配套措施并未完全跟进。

　　总的来说，这些探索对于抑制房价过快上涨有一定的作用，但依然属于辅助性政策，仍需要从根本上解决房地产市场的结构性体制性问题。其中,房地产税是一个重要的政策措施。

　　那么，房地产税既然这么重要，党的文件、政府的文件里面多次提及，为什么却迟迟推不出来呢？我认为，很大程度上是因为我们在改革方式上出了问题。我们在讲房地产税重要性的时候，可能有一些学者会举很多反例。

　　例如，日本和韩国推出房地产税以后，房地产市场从此进入了多年的萧条期。很多文献以日本、韩国为例和中国进行对比，我认为这是不具备可比性的。而日本和韩国已经完成城市化进程，完全定型了，跟我们并不是处在同一个阶段。目前这种毕其功于一役的方式推进房地产税,即自上而下而决定房地产税，决策者事实上很难做决策，只能依靠先立法来解决，从立法到出细则至少都是多年后的事了。由此可见，我国房地产税改革在改革方式上出了问题。

　　中国这么大且不平衡、各地情况比较复杂，在推进改革的过程中，一方面，国际上很难提供成熟的经验；另一方面，国家内部很不平衡，城市和农村、东部和西部、工业农业和服务业发展非常不平衡。

　　房地产税改革可能造成的影响很大，决策层不容易下决心。因此，改革往往应从小范围开始，而且要强调改革是一种允许“试错”的过程，可以先试点，如果发现问题，吸取经验教训，有些措施可以取消，有些措施可予修正，体现为一个不断探索的过程。

　　改革是个学习的过程。一开始即便是自认为设计周密的改革，在具体实施时也会发现，设计方案总会有一些缺陷。在试点过程中，就得到了学习和认知的积累。这样，以后就能知道如何更好地去设计、推动下一步以及其他领域的改革。因此，要有一个允许试错的改革环境。我们很多的改革“只许成功，不许失败”，即便是改革中出现了问题，也要通过其它方式加以掩盖，也就导致改革的相关经验无法推广、教训也没有得到充分汲取。

　　有人认为，房地产税的改革要先立法，只有先立规矩，才能按照新的规则更好地推进改革。但问题是，还没有开始做，怎么知道该如何去立规矩呢？有人提出可以借鉴国际经验。的确，在某些领域，我们可以从国际上借鉴相关的规则经验，甚至可以“抄”一部类似的法律。但就房地产税而言，中国这么大，内部发展这么不平衡，而且还是一个转型经济体，很难确保国外借鉴的法律真正适用。

　　我国房地产税试点的条件已经相对成熟。对于房地产市场来说，位置和区域是最重要的。这样一个市场最适合各个地方去搞试点，这是现阶段最可以做的事。如果选中国的一个城市做试点，无论是上海、北京或者其他地方，一旦出现问题对中国整个经济不会有那么大的损害，风险是可控的。同时，房地产税作为地方税种，地方政府有试点的积极性。

　　可以在中央“顶层设计”的框架下，地方政府依据各地差异化的位置和区域开展“基层试错”。反而如果不愿发动地方试点，各地方政府都将矛盾上移，中央就很难做出一个真正的决策。这里面提到的房地产税并不是像现在上海、重庆搞的这种，它们不是真正意义上的房地产税。

　　房地产税作为房地产调控长效机制的重要内容，政策方向非常明确。从当前我国实际情况来看，加快推进房地产税改革的基本条件已经具备。目前，应采取“宽税基、低税率、可负担、含存量、逐步实施、激励相容”的原则，加快推进房地产税改革。

　　“宽税基”是指征税对象应涵盖全部房地产，体现公平原则；“低税率”是指税率设置应简单易行，不应过高，如在0.2-1.0%之间并由各地自行决定，以便执行；“可负担”是指应按一定标准设定免征额，如人均30—60米的免征面积，以降低居民负担，提高征税效率；“含存量”是指房地产税征收范围应同时包含增量和存量房地产，而不是像重庆和上海等地的试点中只在增量上做文章。

　　将房地产税征收与交易环节挂钩，以有利于居民代际公平，促进存量房供给；“逐步实施”是指房地产税应采取先试点、再推广的改革步骤，在推出首批试点具体方案同时，明确逐步全面实施具体期限，以有效引导市场预期；按照激励相容的原则，可将房地产税试点与地方发行市政债规模挂钩，逐步增加以房产税作为市政债偿债来源的比重，更好地激发地方推进改革的积极性，推动改革走向深入。此外,还应理顺房地产税同建设、交易环节税费的关系。随着房地产税逐步推开，要同步下调建设和交易环节的税费，维持合理税负水平，完善有利于居民持续换购住房的税收政策。

　　中国四十年改革开放一个成功经验是分散决策、地方制度适度竞争、优化趋同，只有通过试点，才能够在推行过程中知道当前在推进房地产税究竟有什么样的问题，什么样的措施是合适的，什么样的措施是不合适的。

　　先“自下而上”，然后再“自上而下”，二者相结合，才能成功。改革也容易推进。通过竞争优化趋同去推进房地产税和其他房地产的政策措施，这样才能够寻找到适合中国特色的长效机制。很多长效机制措施都是从国际经验得出来的，这样的长效机制究竟是否适合中国国情以及各地情况需要格外注意。

　　事实上,一二线房价已经过高,不能完全依靠市场化方式解决房地产问题,但不代表三四线城市不可以主要依靠市场化方式解决房地产的问题。现阶段提出的很多长效机制，需要找一些城市和地区把这些机制都去试点一下，观察会出现什么样的问题，只有这样才能真正推进住房制度的改革。事实上，除了房地产之外,养老、医疗和教育等方面的改革也应以这种方式推进。

　　（文章整理于华尔街见闻）